这几天来,陆续有多个政府血缘的创业投资基金(VC)浮出水面。

仅以西部省份为例,贵州省计划由科技厅牵头,建立省级科技风险投资公司;云南省新近成立工业投资控股集团有限责任公司,由云南省国资委出资35亿,将重点投资云南现有传统产业;西安高新区也宣布,将在未来四年内设立5亿元的创业投资引导基金。

官办VC以扶持中小企业和发展高科技为旗帜,吸引了越来越多的地方政府投身其中。浙江一个地级市的发改委官员说,"其他地方政府都在搞创投,领导让我们也学着搞。"

"从县到市再到省,各级政府都想弄个创业投资机构。"上述官员说。在这位官员眼里,长三角的官办创投热,正像当年的园区热一般。

由财政资金变身为风险资本,在政府监管缺失的情况下,风险问题也越来越隐现。

从创投到创投引导基金

政府发起设立创业投资机构最早出现在1990年代末。当时深圳创业板推出呼声高涨、IT浪潮兴起;在此背景下各地政府发起创立了大批创投机构,在互联网泡沫破灭后,创投行业陷入低谷。

但是随着股改完成、新一轮大牛市形成,国内创投行业重新兴盛,政府发起创投机构也卷土重来。

2005年,由国家发改委、财政部等十部委发布的<创业投资企业管理暂行办法>明确国家和地方政府可以设立创业投资引导基金,引导民间资金进入创投业。

在此背景下,无锡市创业投资有限责任公司依靠政府背景,投资孵化尚德太阳能,在其海外上市后获利退出——作为官办VC的成功经典,它刺激了越来越多的地方政府。

但政府拿财政资金直接设立创投颇有局限,首先是要建立起风险的约束机制,尤其是它起不到财政资金杠杆放大的作用。

创投引导基金则可以避免这些局限。创投引导基金又称"基金中的基金"(fund of funds),政府先成立一个创投的母基金,然后去参股市场上的其他创投基金——这些子基金市场化运作,但又可以在母基金的引导下有选择的投入政府希望发展的产业。

国家发改委财金司官员刘健钧曾在公开场合表示,经营性的国有资本有保值增值的要求,这与创投高风险的运作模式有些冲突。成立创投引导基金后,财政资金原则上将不再直接设立创投公司,而是通过设立一定的合作条件将资金投资到其他中外创投企业中,这部分国有资本将以非经营性资产的身份进入,即不再有保值增值的硬性要求。

2006年3月,国家开发银行与苏州创投集团的前身——中新苏州工业园区创业投资有限公司(简称"中新创投")成立了中国首个创投引导基金,苏州工业园区创业投资引导基金,金额为10亿元,主要投资于苏州工业园区的其他创投基金。

地方政府设立创投引导基金的大幕随即拉开。北京海淀中关村、上海浦东新区的风险投资引导基金也陆续成立。2007年底,天津滨海新区创业风险投资引导基金成立,初期注册资本20亿,号称中国最大的政府创投引导基金。

青云创业投资管理有限公司总裁叶东认为,"创投引导基金的功能,在于扭转过去由政府主导出资成立国有控股投资公司,对高新技术产业直接投资或者无偿贷款的传统扶持方式,从而充分发挥了政府资金的杠杆效应。"

"引导"已经明确地成为政府风险投资引导基金的关键词。

规范与监管

国家发改委已经注意到创业投资引导基金蜂拥而上的现象。

2007年9月举行的"上海国际创业投资和私募股权投资论坛"上,国家发改委财政金融司副司长郭向军就表示,规范国内创业投资引导基金的相关政策即将出台。

在没有政策规范之前,因为各地实际情况和财政实力不同,地方政府设立创投引导基金,大多采用和专业创投机构合作的模式。最为活跃的本土VC之一深圳创新投资集团已经和全国各个地方的政府部门合作发起了15个创业投资引导基金,已投入运营6个,一期基金总规模达8亿元。

不过,一名参与创投引导基金设立的地方政府官员对记者表示:"目前国内还没有一个创投引导基金的可操作案例,各地都在探索的过程中。"

<创业投资企业管理暂行办法>只是针对整个创投行业的一个法规,对于政府创投或引导基金没有特别多的规定。因此,"在引导基金的监管方面我们无法可循。"上述地方政府官员说。

在这位官员看来,第三方监管可能是比较可行的一条路。"比如要求基金在规定银行开户,每个项目资金的进出监管者都要看到,最起码可以保证财政资金的安全。"

对于一些地方政府利用引导基金设立创投企业,或把无偿使用的高科技创新基金当做有偿引导基金使用等情况,发改委财金司副司长郭向军在公开场合已经表示,会加强引导基金的监管和风险防范。包括财政部的预算和财务审核、审评决策与方案实施的分离、控制引导基金的参股比例和融资担保金额等。

引导基金的管理办法将对基金的运用方向也会有限制,引导基金不得用于金融性融资,股票期货、房地产赞助和捐赠等支出,闲置资金也只能存放在银行和购买国债等。

目前,各个地方政府也在各自研究制定引导基金的管理框架,按照目前官办VC的发展态势,"引导基金的使用与收益是不是该纳入财政预算管理,是个值得探讨的话题。"上述官员说。