学界讨论大部委制改革已有一段时间，早就想写文章，但每次都欲言又止。倒不是我不赞成大部委制，而是认为大部委改革并非始于今日，没有必要过多地予以渲染。远的不说，2003年新组建商务部和国资委，敢问不是大部委是什么？我体会，所谓大部委制，说白了就是国务院启动新一轮机构改革。

掐指算，改革开放30年，大的机构精简至少有五次，其间部委合并也屡见不鲜。此次中央高层决定再对政府机构动刀，原因是政府部门的职能重叠、机构臃肿问题至今未解决好。积重难返，若不将相近部门合并，釜底抽薪，不仅政府瘦身难，而且由于政出多门，相互掣肘，决策效率则无从提高。从这方面看，推行大部委制有必要，并非多此一举。

综观天下，由于国情有别，各国政府机构设置虽无划一模式，但有一点可肯定，市场经济国家施行的皆是“小政府、大社会”。空口无凭，以事实为证：美国目前的部级机构，仅15个；英国18个、加拿大19个、澳大利亚16个、法国18个、德国14个、西班牙15个、日本12个、韩国18个、新加坡15个。而当下我们国务院下属的部委就有28个，特设机构1个、直属机构18个、办事机构4个。

说过多次，我不反对机构改革。问题是，改革的次序应如何安排？是先改机构还是先改行政审批？我的观点，应先改行政审批。审批制不破，机构改革将事倍功半。有前车之鉴，以往的机构改革，那次不是改一回膨胀一回？个中原因，大家都说是官本位作祟，而官本位背后，其实就是行政审批权。设想一下，假若政府没有审批权，那么人们怎会千方百计要进机关？

机构改革的难处正在于此。现在看，推行大部委制最大的困难，恐怕是官员分流。据说，仅组建一个“大交通部”，就得多出10个副部级官员，那么局、处以下的官员呢？怕是数以千计吧。不要说让这些人辞官回家，就是降级安排，人家也未必会乐意。不是吗？当初国家体委改体育局，降为副部级，可不久又改为体育总局、恢复正部级，为何？具体背景我不知，但将心比心，谁愿意自己官越做越小呢？

推行大部委制，另一困难是功能整合。以大交通部为例，据说思路是要把民航总局、交通部、铁道部合并。当然，合并机构不难，只要国务院点头，操作易如反掌。可要知道，机构合并是一回事；功能整合却是另一回事。前几年，国内大学合并一阵风，结果如何呢？貌合神离！据说现在有的大学正副校长达20人之多，人多嘴杂，大小事情都议而难决。大学尚如此，何况是有职有权的部委官员！

退一步讲，即便政府的官员高风亮节，能以大局为重，功能整合也非易事。想得到的困难首先在体制，民航总局和交通部的企业，现已归属国资委，而铁道部既是政府机构又拥有数千亿资产，体制不同，怎可简单拼装？而从管理角度看，目前铁道部、交通部和民航总局都有自己的调度中心，受技术限制，这三个中心近期还无法合并，若水陆空交通各自为战，不能协同调度，整合功能就是一句空话。

大交通部如此，而大能源、大农业、大文化等部委组建，其情形亦会差不多。于是这就带出了一个问题：大部委究竟应该多大合适？是越大越好吗？非也。经济学讲适度规模，一定是从交易成本看。科斯当年研究企业，曾明确指出企业规模决定于交易成本。企业如此，政府也如此。毫无疑问，国务院推行大部委制，原本是希望提高行政效率，节省协调成本。如果规模过大，导致协调成本更高，那么这样的改革就是得不偿失了。

行文至此，我想对大部委制改革说三点建议。第一，以改革行政审批为突破口。中央推行大部委制，旨在完善政府服务，而不是行政权的简单集中。因此政府机构不管怎么改，归根结底就一条，即转换角色，建设服务型政府。这几年，中央一直三令五申，要规范和减少行政审批，并最终将审批制过渡到备案制。若能令此项改革走先一步，将行政审批改为备案，那么迷恋政府机关的人必大大减少，于是机构改革则可顺水推舟。

第二，切忌刮风。其实，大部委制改革的重点不在“大”，而在功能整合。“大”不是改革的目的，机构设置大小，必须充分考虑交易成本，宜大则大，宜小则小，不可一味地求全追大。即便是功能相近的机构，合并也可分步到位。总的说有两个原则，一是先动人后动机构；二是先试验后推广。分流人员若不先作安置，动机构必有阻力；若不试点就推广，全线出击难免会打乱仗。

第三，完善制衡。大部委一旦组建，毫无疑问，它所掌握的资源会更多。经验表明，权力失去制衡会滋生腐败，因此，如何对大部委施以制衡，是大问题，很紧迫。在下以为，中纪委的纪律检查重要；国家审计署的财务审计也重要，但更积极的制衡应是行政权分立，即决策、执行、监督分开，让裁判不得打球。对此深圳早年有探索，决策层不妨加以借鉴。

我听到的消息，大部委改革方案日前已报送国务院，据说此次只是组建大交通部与能源部。实行分批改革，当然好，是明智之选；问题是如何强化新组建部委的服务职能，使其真正成为服务型政府，此事目前正待破题，也是改革的重点，在这方面，看来我们还得多多研究才行。

2008/02/23 21世纪经济报道