中国经济改革每走到一个关口，改革政府行政体制的诉求就愈加强烈。在过去20年里，政府行政体制改革曾几度启动，结果皆不尽如人意，机构越改越大，人也越改越多，雷声大雨点小，每次都是无果而终。
为什么政府行政体制改革屡屡不得手？任何一种改革，说到底都是利益关系的重新洗牌。从经济学的角度看，若人们支持某项改革，一定是改革带给当事人的收益要大于他的损失。

中国农村的改革，解决了农民土地承包问题，农民可以吃饱肚子，亿万农民自然是一呼百应。国企改革带来效率，挽救了一批半死不活的企业，但因国企减员增效，下岗分流，触动了部分人的利益，可是国企改革是由政府操刀，自上而下，企业改革也是深入推进、健康发展。

近期以来，中央和国务院领导多次表示，要建设服务型政府。近年来，学界及舆论界对政府的行政体制改革也是口诛笔伐，认为改革进入攻坚阶段，政府改革这个深水区不跟进，我们未来的经济发展会遇到麻烦。然而，政府改革以自身推动为主显然不实际，那么政府改革选择适合的突破口事关重大。

《经济导刊》就如何选择突破口问题访问了著名经济学家，中共中央党校经济学部主任王东京教授。

《经济导刊》：现在整个社会上对于中国下一步的改革的共识是认为改革已经到了深水区，也就是一个更深层次的国民资源配置合理的问题。解决的关键是如何建设一个服务型政府问题，您能不能具体阐述一些看法？

王东京：好的，中国改革开放已经30年了，我们是从农村改革起步，然后逐渐推到城市改革，以国有企业改革为重点。农村改革应该是初步成功的，国有企业改革有重大的突破。那么改革要实现新的突破，温家宝总理多次强调，提出一个新的理念，就是建设服务型政府。我理解建设服务型政府首先要对我们的政府职能重新定位。过去我们认为政府是什么？政府是一个资源的调配者，在传统体制下，是一个政府指导的计划经济，那么向市场经济转轨，我们的政府，还保持在过去计划经济的那种职能、那种地位、那种角色，改革相对滞后了。

企业改革转移到政府改革

《经济导刊》：市场经济条件下的政府职能是什么？

王东京：朱镕基同志曾经在一个记者招待会上讲过一句话，他说我们很多领导同志，对市场经济条件下的政府职能指的是什么还不清楚，政府做了很多不该由政府做的事情，而应该由政府做的事情反而没有做好，我管这种现象叫政府的角色错位。的确，这些年我们的政府存在角色错位的问题，该政府做的事情我们没有全力以赴地去做，有些不该由政府做的事情做了一大堆，政府很忙，但是效果不好，一个重要的问题就是政府的角色定位不准。现在要建设服务型政府，要把政府过去的一种指导角色，变成一种服务，变成一个配角，这个转变对政府来讲，是一个重大的根本性的转变。

政府角色错位现象

《经济导刊》：您认为服务型的政府应该做什么？

王东京：从自由市场经济开始，我们经济学老祖宗亚当·斯密在《国富论》里就讲，政府是什么？政府是一个守夜人，它的角色是守夜，是纳税人从劳务市场请回来的保安，来保证大家安全的。比如说白天，我们都上班，家里没人，他(是)帮我们看家的，晚上我们睡觉了，他(是)帮我们守夜的，保护国家安全的。也就是说国家最大的职能是什么？军队、法院、公安，维护国家安全、政治安全、经济安全、领导安全，包括我们的人身安全、税收安全，政府最大的职能是做这个。

那么到了凯恩斯时代。凯恩斯说政府就像我们街道社区居委会的老太太，有三个职能，首先要维护社区安全，第二，她要维护社区的稳定，比如说邻里纠纷、婆媳吵架，老太太要去劝架、要去化解；第三，服务职能。我们这个社区有贫困的家庭，孩子上不了学，有病没钱医。那么居委会、老太太要左邻右舍去搞募捐，或者说到我们的民政部门申请救济、补助什么的。

到了20世纪70年代，福利国家兴起。那么也就如美国经济学家弗里德曼说的，让政府成为我们的仆人。就说今天西方市场经济国家的政府实际上已经变成纳税人从劳务市场请回来的保姆。保姆(是)做什么的？是帮助买菜、做饭、洗衣服、擦地板、带小孩、看家，负责安全，这些都得做。就说在西方国家，一个公民从出生到死，从摇篮到坟墓，政府都得管。尽管政府很忙，但是政府的角色定位不是主角，它是配角。从本质上讲，我们是纳税人供养的政府，也应该是纳税人从劳务市场上雇回来的一个保姆。所以我们要建设服务型政府。服务型政府要做什么？就应该做保姆做的那些事情。针对我们政府过去的定位，从过去传统计划经济政府一言九鼎，一司其职，管很多事情，现在变成一个服务型政府，这个难度肯定是有的，也非常大。

改革是一种资源的重新配置

《经济导刊》：您刚才说改革是一种资源的重新配置，它是一种利益的重组，肯定会有很大的阻力？

王东京：我认为中央提出来建设服务型政府，也表现中央的一种决心，一种改革的力量，不管我们的阻力有多大，困难有多大，一定要把我们过去政府指导型的政府，那种高高在上的政府，变成一种服务型政府。打个比方，本来政府是一个保姆的身份，现在纳税人把保姆请回来以后，我们政府却说他不想单纯做保姆，他想做什么，他想当爹，而且他要说了算，那么买菜做饭这种事他也不想干，他想做什么？他说纳税人请我来，我们政府肯定给你做事，他做什么呢？他说买菜我不做，做饭我也不做，买菜做饭你还是自己做，不过既然我政府在这个地方，今后但凡买菜做饭之前你先打个报告，你要买什么菜，要做什么饭，买多少菜，什么价格，到哪里买打个报告。

《经济导刊》：你这个比方非常生动。

王东京：政府的态度是，我审批完了你再去买菜，我审批完了你才能做饭。实际上政府不是一个保姆，也不是一个服务型政府，变成一个审批者。所以党的十六大以来，中央在反复强调这一点，提出要建设服务型政府，我想为我们的政府改革提出一个方向。

改革进入深水区

《经济导刊》：你刚才说，亚当·斯密提出来了，政府是守夜人。这算起来有220多年了，那么西方的历史是和中国有所不同的。西方的文明历史与中国的家天下、集权专制的这么一个体制不同，是共和政体。

我们过去十几年、二十年、几十年一直进行的教育，政府是统治阶级的机器，提出它是一种专政工具，是一种统治，而不是服务。这样一个历史文化的基础，现在提出来建设服务型政府，应该说是改革深入发展的必然性。

王东京：从家天下到政府是人民的政府，纳税人所请来的是一个守夜人的政府，我觉得提出这个转换具有现实意义，按现在时髦的话是可操作性了。也是新一代领导人非常及时顺应的历史潮流，把握了历史改革的成熟度，今天提出来建设一个服务型政府，可行性很大，而且成功性也很大。

政府改革的难度

《经济导刊》：政府体制改革的力度和难度是非常大的，您认为减少阻力的方式在哪里？

王东京：改革之所以叫改革，意味着一个是我们做前人没做过的事情，首先是一个创新，改革是对传统的扬弃；第二改革是有难度的，轻而易举的事情不叫改革，它就是要有一部分做出利益的让步，做出牺牲，可能困难少不了。一个最大的问题是什么？从20世纪80年代初到现在，我们的政府大的改革已经改了四次。这四次改革整个学界的说法是机制越改越多，人员越改越拥挤。过去政府改革的定位主要是对政府的机构进行改革，叫精兵简政，精简机构、精简冗员。那么这个改革它涉及到了政府官员的切身利益，20世纪80年代初政府提出转变政府，实行政企分开，为什么将近30年，政府改革一直没有突破性的进展，我个人的看法是因为政府改革和农村改革不同，跟国有企业改革不同，它既没有动力也没有压力。

农村改革为什么成功？因为农民对这个有积极性，他有动力，改革可以让他吃饱肚子，小平同志讲是解放生产力、发展生产力，对农民来讲它很实惠，能吃饱肚子，这种做法他拥护，所以改革很快就推开了。那么按道理来讲，国有企业改革职工是不同意的，为什么？因为改革是要减员增效，下岗分流，你要涉及到职工的切身利益。为什么职工会接受改革呢？因为国有企业改革是自上而下的，是由政府推动的改革。所以这种外部的压力推动你不改不行，是政府在掌握改革的进度。所以我们的农村改革、国有企业改革它都在大踏步往前走，为什么到了政府改革反而慢、反而不容易推进，那么它最大的问题是什么？那么一个最大的问题就是我们过去定位的机构改革是要干部分流。比如说1998年机构改革，政府力度非常的大，当年在国家部委机关，就是国务院所属的部委办局，我们带职离岗的官员大概有两万多人，达到50%，当时改革的是50%，为什么后来会反弹？一个最大的问题就是这些人不拥护你的改革，他的利益就是我们发你工资，离开这个岗位，离开这个职务。所以这就给我们一个启发，改革要成功，既要找到动力源，还要有压力。不然的话，硬碰硬，有时候恐怕是会适得其反，弄巧成拙。改革既是一场攻坚战，同时也是一个操作的技术问题。寻找什么样的路径，使阻力会小一些，支持力会高一些，这是一个非常值得研究的问题。

《经济导刊》：对于政府来讲，这条路径是比较难找到的。因为政府毕竟掌握了资源，拥有着对资源的支配权利，那么你让他放弃这个权，实际上从某种程度上说改革进入了一个深水期，让别人去放弃一些东西很容易，让自己很难。你认为政府改革应该如何深化？

王东京：如果政府改革是以精简机构为重点，设身处地的想，撤机构意味着官员下岗，这等切肤之痛的事怎么可能积极主动去推进呢？机构改不改，旁人虽然有话语权，但定夺权却在政府手里，最后由政府说了算。近些年，学术界对政府行政制度改革的滞后口诛笔伐，群起而攻之，可学者中又有多少人肯放弃职称终身制？学者的终身制不肯废，坐机关的又怎么肯丢饭碗？

我们过去政府机构改革无效率，关键是在政府之外，还找不到一种力量逼使政府成事。