建立回应型政府与适应性管理

当岁月的车轮碾过公元2003年春天的时候，一系列重大公共危机事件扑“面”而来：瘟疫、地震、矿难、火灾、旱涝、战争……特别是“伊拉克战事”和“SARS风雨”吸引着全球无数的眼球。作为人类文明最早的发祥地之一，历史的更替在两河流域打上了深深的烙印，而“文明的冲突”却让战争机器野蛮出场，直到今天美国仍然在寻打战争的“合法性”——大规模杀伤性武器的存在。乔治·布什的单边主义政策和“先发制人”战略，一次次让联合国安全机制停摆。人们对和平的渴望并不能遮盖这种可怕的现实：有史以来，是战争在掌控着历史进程。“强者的霸权与弱者的武器”，这种非对称战争的事实使我们想起了法国学者雷蒙·阿隆的“核武威胁”和“恐怖均衡”的理论。我们试问：恐怖是否附于强权行径而生存？留给世人是现实的无奈和历史的裁决！面对巴格达街头美兵的欢笑野餐和总统府门前的悠闲垂钓，伊拉克人很不是滋味地垂问：伊拉克人失掉了自信力了吗？面对无数珍宝和文物的被抢掠以及无政府状态，许多仁人扼腕长叹：文明是世界的，世界也应该是文明的！对这种非和平方式试图除掉所谓“邪恶轴心”的后果，有些人猜测：少了一个萨达姆，可能会催生无数的“拉登”！面对纷繁复杂的国际事务，我们思考和依赖的也许只有包括联合国在内的国际组织的“善治”（good governance）了，然而联合国又该向何处去呢？战争无论如何总是一场灾难和悲剧，但也给国际公共关系、全球公共资源、人类公共事务以及由此开展的全球治理（global governance）以无穷的思索和启示。

肆虐中国乃至全球许多地方的非典型性肺炎比战争、洪水、饥荒更可怕，它与美伊战争成了这个美丽春天最不美丽然而却最引入注目的话题。那是春节刚过，听说老家到广东务工的人带足了板蓝根、盐和醋，广东、湖南等地还出现了局部的抢购现象，以我们敏锐的眼光和迟钝的思维判定：一场重大公共事务危机将要出现。SARS具有极强的传染性，且致死率达到3%以上，到4月下旬，全国各地除了个别省份，都报告发现了病例或疑似病例。一时间，政府防治工作里里外外明显加快，成为继建国后“扫除四害”运动的又一重大公共卫生运动。“非典”事件打扰了我们平静的生活，留给了我们无尽的遐思：人类对于未知世界的探索没有尽头，科学研究永无止境；发展是硬道理，而只有健康才是发展的底线；流行病必定是社会病，恐慌比疾病传染更可惧，治疾病必须治心病；缺乏自省与节制的饮食文化需要反思，人类生命的自变量值得审视；缺乏通畅的信息运行渠道和机制，公共事务危机的治理成本无疑将会加大！

毛寿龙先生认为，从公共政策角度来看，SARS的爆发与广泛传播，与政策问题没有及时定位密切相关。其原因有多方面，一是这种病本身是未知疾病，卫生部门需要掌握足够信息后才能了解其特征，确定新传染病的爆发模式，这是技术原因；二是改革开放20多年里，传染病防疫等公共卫生体系发展不健全，公共医疗体制等方面的社会发展跟不上经济发展水平，也使得政府和社会未能及时掌握传染病发生、传播的情况；三是改革开放以来，各级政府职能从政治工作转向经济建设为中心，一直把经济增长和确保经济增长的社会政治稳定当作核心政策目标，一旦发生传染病等公共问题，政府本能反应是为了不影响经济增长，不影响旅游、商务活动，尽量淡化处理。这使得各方面无法及时全面地了解疫情。人们虽然通过手机短信、网络论坛和电子邮件了解到一些信息，但大多支离破碎，相互矛盾，无助于准确识别真相(毛寿龙：《非典事件与治道变革》，《南风窗》，2003年5月1日，总第237期)。SARS危机凸现当下中国公共政策和公共管理当中所存在的一系列问题。

建立回应型政府和实施适应性管理是公共管理的必然要求和应对公共事务危机的可能进路。公共管理学者斯塔林（Gover Starling）认为，回应（responsiveness）一词是指公共组织快速了解民众的需求，不仅包括“回应”民众先前表达的需求，更应洞识先机，以前瞻主动的行为研究问题、解决问题（转引自张成福、党秀云：《公共管理学》，中国人民大学出版社2001年版，第324页。）。俞可平先生也认为，回应的基本意义是，公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时的和负责的反应，不得无故拖延或没有下文。在必要时还应当定期地、主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题。回应性越大，善治的程度也越高（俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第10页）。因此，回应型政府（Responsiveness government）主要表现为政府的反应能力，对来自基层、民众的信息的反馈速度，对公共问题、突发性事件的应急水平。从这次突发性公共卫生事件来看，公共管理机构还缺乏应急反应的能力。最近，国务院已决定，建立国家应对突发公共卫生事件应急处理机制，并颁布了《突发公共卫生事件应急条例》。要求建设有权威的疾病预防控制中心，建立起全国性疫情特别是突发性疫情信息系统。控制疫情，就要做到早发现、早报告、早隔离、早治疗，采取坚决果断措施，控制传染源，阻断传播途径，防止疫情传播和蔓延。当然，应急反应机制的建立必须需要畅通、透明的信息运行渠道，所有地方、任何单位都必须及时准确地掌握和上报疫情，不得缓报、瞒报和漏报。在不规则的信息传递中，各种摇传都有可能被放大。政府不但要向公众提供危机事件的零散信息，而且还要随着事态进展，分析事件的来龙去脉、发展趋势，尽可能做出自己的评价，从而满足公众的信息需求，维持社会秩序运转。因此，回应型政府也必定是责任型政府（Accountability Government）和透明化政府（Transparency Government）。

所谓适应性管理（Adaptive Management）就是面对无法预测的复杂系统，公共管理机构除能及时而又准确地做出回应、迅速灵活地调整战略与政策之外，还必须要求政府同公众、社会一道协调参与管理。显然，SARS防治工作是一项复杂的社会系统工程，因此，各部门、各地区和各有关方面必须密切配合、通力协作。这次SARS危机从一定程度上暴露了政府体制“条块分割”的弊端，那就是各个部门出现“利益拼命争、责任拼命推”的现象。同时，政府权力部门化、部门权力利益化、获利途径审批化，总是等待着上级的命令，并且为部门利益着想，遭遇危机事件自然地等待行政命令，也就无法协调各个部门的具体工作了。诚然，光靠政府或某个部门的力量去应对突发性的、重大公共危机事件是远远不够的，它需要公众、社会的通力合作，也需要寻求国际合作。公共管理是政府与NGO、公众通过合作、协商等方式，围绕共同的目标对公共事务所开展的管理安排。从无端的恐惧到SARS病人擅自离开隔离区，从谣言蜂起到盲目抢购，我们看到，当社会遇到危机挑战时，个体如同分散的马铃薯，无法凝聚成理性的气氛。这和长期以来我们社会组织、民间组织的发育不充分、公民文化建设相对薄弱大有关系。在NGO发育完善、公民意识强烈的国度里，就可出现如同西方公共管理学者所言的“没有政府的治理”（governance without government）。所有上述的思考，也都是公共政策分析所要面对和解答的问题。

2003年5月20日

原载于陈潭等著《公共政策案例分析》前言，湖南师范大学出版社2003年版