给温家宝总理的信

（温总理：这是我2002年为国有企业问题给您写的一封信，当时寄到国务院信访办，但石沉大海。昨天，我偶然的看到了您写的《仰望星空》，读第一遍的时候，我忍不住自己的泪，读第二遍的时候，我已热泪盈眶。这首诗，重燃了我的信心，让我从心灰意冷中看到了希望，感谢温总理，由衷的！2007年9月7日）

温总理：您好!

我是中国政法大学国际经济法学院的教师，为了国有企业改革给您写信。

我在1999年写的《新法人治理结构――论中国国有企业改革的前途》一书指出：我国正在实施的国有企业改革，是要在国有企业中建立由“股东会、董事会、监事会、经理层”构成的法人治理结构，这一结构在根本上不能解决国有企业所有者与经营者之间的问题，不能实现国有企业“产权清晰、权责明确、政企分开”的目标，不能成为无法以自然人形式存在的国家所有者对国有企业经营者实现控制的正确方法。这一法人治理结构在实施中必然会遇到许多不能克服的问题。

书中通过对现行法人治理结构的分析，指出：经营者对企业的责任心无法靠给他们以高薪解决;设再多的独立董事也难以实现对经营者的有效监督,而会计做假帐是不可避免的。这些问题不但在我们的国有企业存在,资本主义国家的公众公司同样会出现。2001美国安然公司破产以及世界通信、施乐等公司被揭露出来的问题,证实了我的推论。

国有企业的股份制改革，不仅不能解决国有企业原有的效率问题，只会在新的层面上产生更大的腐败问题。国有企业改革至今的现实，说明了我的分析和结论是正确的。

今天，经济学界的专家权威们又建议政府成立“新的国有资产监督管理委员会”通过“管人来管事”用以解决国有企业的“产权不清、政企不分”问题。同时继续国有企业的私有化（通过管理层收购，民企、外资参股并购等方式，使国有企业产权多元化）借以提高企业的生产效率。

但是，专家权威们提出的这些方案，仍然无法解决国有企业存在的问题。最终的结果是：权力再分配并产生新的腐败；未私有化的国有企业问题依旧，而国有企业私有化过程带来的社会矛盾将进一步增加和激化。

下面针对上述结论作一简单分析：

一、国有企业的问题及专家权威们提出的解决方法

国有企业改革的十多年来，人们普遍认为产生国企问题的原因主要是国有企业“产权不清、政企不分”；国有企业的所有者不到位，因而对经营者的监督不力。

经济学家们提出的解决问题途径是：一、私有化，从2001年起在上市的国有企业中推行国有股减持，国有企业淡出竞争性行业，让度给民营企业，但此做法严重损害了中小股民的利益；二、在上市公司中推行独立董事制度，认为此举能有效监督国有企业（上市公司）的经营者。证监会要求上市公司从2001年7月1日起到2002年6月1日其董事会中至少有两名独立董事。银广厦事件后，独立董事们纷纷辞职，独立董事被称为中国寿命最短的职业(长至一年，短则几个月)。

由于股份制、国有股减持、独立董事等措施未能改变国有企业现存的问题。经济学家们认为问题的症结在于私有化不够彻底，在于国有企业所有者缺位，没有真正落实法人治理结构。于是从2002年下半年开始，MBO（管理层收购，实质上的私有化）风行。而国有企业所有者不到位则被经济学家们归因于国有资产管理体制的问题，有关权威认为“改革走到今天，国有资产管理体制改革已经是绕不过去的重大问题，应当建立新的国有资产管理体制”。何谓新的国有资产管理体制？有关权威认为：新的国有资产管理体制就是在坚持国有资产国家所有的前提下“由中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责”，“这就界定了各级政府的产权责任，不仅结束了‘分级管理’还是‘分级所有’的争论，而且有助于强化产权约束，克服所有者缺位……这对落实产权责任非常重要，是国有产权委托代理有效性的核心问题。”

有关权威认为：“所有权和经营权分离，是新体制下国有资产管理机构与企业关系的核心问题。实现所有权与经营权分离，最重要的体现就是政府国有资产管理机构对国家投资和拥有股份的企业不再有“行政隶属关系”，而是“履行出资人职责”。 “对企业而言，要进行公司制改制，建立有效的公司治理结构，健全股东会和董事会，使所有者到位。在所有者不直接参与生产经营活动的情况下保障投资者的权益”。并“通过建立有效的公司治理结构使企业拥有法人财产权，自主经营、自负盈亏，成为独立的法人实体，以此实现在所有权与经营权分离情况下保障国家所有者权益。”

二、权威们构建的新的国有资产管理体制其在理论上和实践上都存在着盲点和矛盾，因此无法解决“产权不清、政企不分”问题。

（一）在新的国有资产管理体制下，各级政府只是国有资产的代理人，不是所有权人，其只有产权责任，没有产权，因此，各级政府不是大股东，所有者仍不能到位。

首先，各级政府分别代表国家履行出资人职责，并不等于界定了各级政府的产权，因为各级政府只是代表国家，并不是国家。各级政府仅仅是有产权责任。

第二，如果各级政府代表国家履行出资人的职责后，不仅具有了产权责任，还有了产权，那么国有资产就变成了各级政府的资产，国家的资产又到哪里去了？目前的现状就国企的产权而言事实上就是由各级政府所有。

第三，如果各级政府仅有产权责任，没有产权，各级政府履行“代表”的责任心从何而来？产权责任不是产权，在新的国有资产管理体制下，各级政府如果依法作为国有资产的代理人，那只能有代理权，没有产权。所以，政府不是大股东。由于权威们混淆了产权责任和产权这一基本概念，以为所有人的代理人就是所有人。因此，由各级政府代表国家履行出资人的职责后，“就界定了各级政府的产权责任，不仅结束了“分级管理”还是“分级所有”的争论，而且有助于强化产权约束，克服所有者缺位”。这样的结论是荒谬的，产权不清的问题依然存在，其建议若被采纳，结果只能是目前现状的延续。
（二）、“政企不分 ”和国有企业所有者的所有权与经营权是否分离无关。

退一步讲，在新的国有资产管理体制下，由各级政府代表国家履行出资人的职责，即使能够使产权清晰，但政企不分的状况依旧是无法得以解决的。

我国的经济学家们普遍认为，国有企业的政企不分问题是国有企业中所有者的所有权和经营权不能分离导致的。这一认识表面上看似乎是正确的，但国有企业“政企不分”的问题并不是因为国有企业不能实现所有权和经营权的分离造成的。因为，国有企业的所有权和经营权从来就没有统一过，“政企不分”中的“政”是政府，并不是国家，如前所述，即使政府代表国家行使出资人的权利，也只是代理人，不是所有者。如果一定要在国有企业中实现“所有权和经营权的分离”也只能是“代理权和经营权”的分离。

经济学家们对所有权和经营权分离这一现象的认识是错误的，这一错误也可从经济学家们竭力主张国有企业私有化的理论中得到论证。经济学家们认为私有企业的经济效益、生产效率高于国有企业，不会有国有企业经营者的贪污腐败问题，而私有企业优于国有企业的原因是其所有权和经营权的统一。现在国有企业存在的问题，按经济学家们的说法是所有权和经营权不能分离导致的，既然所有权和经营权的统一是私营企业的长处，为什么在国有企业就成了需要分离的问题？相信经济学家们是无法自圆其说的。

问题的核心是“权威们”始终没有搞清楚国有企业中所有权问题的本质。

再退一步，假定如有关权威所言:政企不分是国有企业所有权与经营权不能分离导致的，若能实现所有者和经营者分离，就做到了政企分开。其具体的体现“就是政府国有资产管理机构对国家投资和拥有股份的企业不再有‘行政隶属关系’，而是‘履行出资人职责’。即“在公司制度安排下，国家所有者由通过政府部门的行政干预‘管’企业，转变为委托出资人机构以股东方式‘履行出资人职责’对国有资产管理机构而言，就是只能依照《公司法》以股东的方式行使权利，不能既是‘老板’，又当‘婆婆’。即便是大股东，也没有超越《公司法》干预企业的权利……”

这一理论也是荒谬的。

因为当政府按《公司法》以股东的方式行使权利时，大股东的权利包括对董事长的任命权，对企业重大事项的决策权。当企业的董事长必须由大股东来任命，而大股东又是政府，此时的政府当然可以称自己行使的不是政府的行政权力，而是大股东依《公司法》取得的权利，与企业之间没有行政隶属关系；当企业的重大事项由政府来决策时，政府也“当然”是在当老板而不是婆婆。但老板和婆婆有何区别？政府按自己的意愿任命企业的董事长时，行使的是行政权力还是公司法上的权利?其区别又在哪里？此时的政府还有必要超越《公司法》的权利去行使其他的权利吗？

因此，所谓的政企分开，只是将政府现在对国有企业行使的权利换个名称而已，即将行政隶属改成“履行出资人的职责”。

不过，从目前国有企业改革的情况看，在“政企不分”没有找到真正的解决办法前，“政企不分”的存在有一定积极意义。因为，国家作为所有者不能“亲自”经营企业，如果没有政府作为其代理人来管理、监督国有企业的经营者，就等于把国有企业给了经营者个人。当政府因国有企业的经营者反对其“行政干预”，而放任国有企业“自主”时，表面还是国有的企业，实质早已私有化了！

（三）、法人财产权是一个在现实中无法存在的权利，当企业的经营者对企业的财产没有所有权时，就不能“自主经营，自负盈亏”

有关权威认为：通过建立有效的公司治理结构，使企业拥有法人财产权，自主经营、自负盈亏，成为独立的法人实体，以此实现在所有权与经营权分离情况下保障国家所有者权益。

这一理论同样是站不住脚的。

其一，什么是有效的公司治理结构？现在的公司治理结构和有效的公司治理结构的差距在哪里？至今为止经济学家们没有给我们回答。其二，什么是法人财产权？此权利和国家在国有企业中的所有权是不是同一个权利，如果不是，国有企业的财产中哪部分权利属企业的法人财产权，哪部分又是国家的所有权？事实上，这两个权利是同一个权利。法人财产权是经济学家们为了让国有企业“自主经营、自负盈亏”有一个基点（自主经营的财产基础）而创造出来的一个权利，这个权利在现实生活中是无法存在的。

国有企业（经营者）要“自主经营、自负盈亏”其前提就是企业要有财产所有权，如果把国有企业的财产所有权给了企业（经营者），国家对国有企业的财产所有权又到哪里去了呢？如果国有企业（经营者）没有财产所有权，“自主经营、自负盈亏”就无从谈起。因此,在现行法人治理结构下,国有企业是无法做到政企分开的。

因此，即使在新的国有资产管理体制建立之后，目前国有企业存在的问题仍然无法消除。而新的国有资产监督管理部门又由谁来监管呢？

三、国有企业私有化仅仅是改变了企业的“性质”，没有解决国有企业存在的问题，它是经济发展的倒退。

那么，国有企业私有化（管理层收购或民企、外资并购）或叫产权多元化是否能解决国有企业的问题呢？不仅不能，更是经济发展过程中的严重倒退！因为如果国有企业被私有化了，那是国有企业的性质变了，国企本身的问题并没有得到解决。表面上看，一些国企在私有化后，企业的经济效益是提高了，国有企业中存在的问题，在私营（民营）企业中不存在了。实际上，国有企业的问题，只能在私有化企业所有者和经营者的统一的情况下，暂时得到解决（此时所有者到位了）。但我们必须清楚的看到，私有化后，企业经济效益的增长，是建立在国有资产流失、失业工人增加、分配严重不公等一系列社会问题的基础上的；我们还必须比较私有化的成本和私有化后的企业经济效益的提高的比例问题。而当私营（民营）企业要扩大生产规模向社会集资而上市成为公众公司时，国有企业遇到的问题，在私营（民营）的上市公司中同样存在。最近在香港上市的国内私营企业暴露出来的问题，就是例证。2001年底，美国安然公司破产案更是有力的例证。

因而，当私有化的成本与私有化后企业经济效益不成正比，并且私营企业在上市后必然会出现国有企业目前存在的问题，那么，私有化不是市场经济发展的倒退又是什么呢。

我们目前超过10万亿的国有资产是新中国建立以来，通过几代人的努力积累起来的，这些资产属于人民。国有企业私有化不仅是经济发展的倒退，更易为少数人利用，慷全国人民之慨，填自己的腰包。

我国国有企业存在的问题，也是资本主义国家公众公司（其中大部分是私营公司）遇到的问题。无论是何种性质的企业，只要成为公众公司（即上市）就必然会产生国有企业遇到的问题、美国安然公司遇到的问题，这些问题是相同的，都源于法人治理结构，它和企业的产权性质没有关系！换个说法，就是现行的法人治理结构不适合公众公司、国有企业。

这里顺便谈一下我国正在面临的国有银行体制改革问题。今年6月2日的《经济观察报》刊登了高盛公司关于我国国有银行改革的研究报告。该报告认为国有银行走出困境的方法只有一个，就是剥离不良贷款，进行再注资，解除对金融体系的控制，引入外部股东和管理层。说白了就是国有银行只有让外资或民营资本参股、管理，才能搞好。但高盛公司的研究报告没有解释为什么引入“外部股东和管理层”国有银行的问题就会得到解决。《经济观察报》今年5月26日也刊登了香港中文大学教授朗咸平的文章《银行改革无关产权》。朗咸平教授在收集了全世界78个国家958家上市银行的股权结构和经营利润的资料后得出结论：“引入国内外民营金融机构无法改善银行经营绩效。目前国内有关当局希望通过国有银行民营化的模式改善绩效是没有实证资料根据的。”尽管朗咸平教授的结论只是以数据资料为基础，但他是正确的（与我上述论证殊途同归）。高盛公司的研究报告只阐述了国有银行应当如何改革，没有论证其合理性和必然性，因而是没有说服力的。

国有银行改革的前提是国有企业的改革，如果我们的大中型国有企业都处于良性经营状态，国有银行的不良贷款率的减低是当然的。

四、国有企业问题解决的关键在于：找到一个新的“法人治理结构”，这个结构必须能在“所有者缺位”的状态下，有效的监督经营者。

现在全世界几乎所有的经济学家都认为要解决公众公司存在的问题，就是要“完善法人治理结构”。但是，什么是“完善的法人治理结构”？经济学家们没有给我们答案。安然公司破产后，美国的经济学家们才认识到现行的法人治理结构存在太多的问题：管理者薪酬有问题，领导者素质有问题，董事会监督有问题，会计师做帐有问题……这是约翰·伯恩等5人在《商业周刊（中文版）》2002年第六期“如何重整公司治理结构”一文中所述的问题。尽管该文就上述问题提出了重整公司治理结构的建议，但文章的作者也认识到，他们的建议并不能从根本上改变公众公司中存在的问题，“所有上述建议都无法保证不会冒出另一个安然公司”。

国有企业、公众公司中存在的问题真的难以找到解决之路？当然不是，只是经济学家们提出的解决方法不是正确有效的方法。比如人们认为对董事会的真正监督应当来自股东，可是一个有几百万或更多股东的公众公司，股东如何来监督董事会呢？而国有企业的股东是国家，由于国家是非自然人是一个虚拟的概念，它是无法“亲自”监督董事会的（所以就有了由“各级政府履行出资人职责”一说）。那么如何对国有企业和公众公司的经营者进行监督呢?

国有企业和公众公司从诞生时起,它的所有者和经营者就是分离的,现行的法人治理结构只适用于所有者与经营者统一的状态。这一结构无法对不是所有者的经营者起到监督作用。国有企业和公众公司必须找到适合自己的法人治理结构,这个法人治理结构本身能在“所有者缺位”的状态下,对经营者进行监督。

《新法人治理结构》一书中的“新法人治理结构”就是为国有企业和公众公司设计的。书中分析了现行法人治理结构为什么不能解决国有企业和公众公司问题的原因，并通过严谨的逻辑推理，论证了新法人治理结构的基本原理和必然性。

到这里，我对目前国有企业改革的一些理论和实践问题作了简单的分析，限于篇幅许多问题只有结论而未加论证，如“为什么说国家所有权和法人财产权是一个权利？”、“政府作为国家（出资人）的代理人和国有企业经营管理者是什么关系？”等等。它们在《新法人治理结构》中都有回答。

温总理,今天我将该书寄上,为的是给您提供多一点的改革思路和方法。

做为一个普通百姓,我不敢言“位卑不敢忘忧国”,但每当我在报纸上看到这样的内容：“西安500亿国资盛宴”，“萍钢28亿国资改制”，“熊猫易主—江苏头号国企债转股内幕”，“购买上市公司(国企)的资金由上市公司身上拔羊毛?”，“国腾集团,一个5年时间,年销售额超过50亿的大集团是如何由100%的国有企业‘成长’为私企的……我的心就无比的沉重。

温总理，就在我即将完成这封信的时候，上海市政府的机构改革已完成，其新的国有资产管理机构完全是按上述权威们构建的理论建立的。我很清楚这一机构不可能解决国有企业现有的问题，可这种清醒在此时又有什么用呢？尽管国有企业和公众公司最终必然要走上我所指出的新“法人治理结构”之路。

若总理对新法人治理结构感兴趣，而又没有时间细看，我可用大概两个小时为您讲解并回答问题。

祝您生活、工作愉快！

成晓霞

2002年7月6日

附：仰望星空

我仰望星空,
它是那样寥廓而深邃；
那无穷的真理，
让我苦苦地求索、追随。

我仰望星空,
它是那样庄严而圣洁；
那凛然的正义，
让我充满热爱、感到敬畏。

我仰望星空,
它是那样自由而宁静；
那博大的胸怀,
让我的心灵栖息、依偎。

我仰望星空，
它是那样壮丽而光辉；
那永恒的炽热，
让我心中燃起希望的烈焰、响起春雷。